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三中全会前瞻:放权、分权、限权 新一轮改革重在政府转型

2013-10-22 9:07:30
 

                                             中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

                                       2013年10月22日08:34   来源:中国经济时报

                 原标题:放权、分权、限权 新一轮改革重在政府转型——访中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

35年弹指一挥间。而这其中又经历了多少变革和沧桑。

1978年,中国共产党十一届三中全会上提出“对内改革、对外开放”的战略决策。 2013年11月,中国共产党十八届三中全会即将在北京召开。所有的目光都聚焦在如何继续深化改革、中国未来如何发展等话题上。

中国经济时报记者联系中国(海南)改革发展研究院院长迟福林,希望其剖析一下中国改革开放以来积累的深层次问题时,他略加思索后说:“当前市场经济运行中的突出矛盾是投资扩张很快,但内生增长动力不足。经济发展方式转变最重要的是改变政府主导的模式,向市场放权、分权、限权。经济建设是企业和社会应该做的事,如果不对资源配置权力过大的政府进行制约,市场和社会资本的活力就很难被激发。 ”

发展方式转变的核心是政府转型

中国经济时报:国务院总理李克强表示,“中国经济发展的奇迹已进入提质增效的第二季,要促进政府更好地履行公共服务职能。 ”但目前来看,本来应履行服务职能的政府,也忙于经济建设等,以致于有些地方存在官民矛盾,企业对政府的过多干预显得有些手足无措。中国当前应该如何改变政府主导的经济发展模式?

迟福林:回顾改革历程,并着眼于未来5年至10年的改革需求,政府改革是改革突破口的重要选择。国际金融危机爆发后,有人对我国市场化改革有些质疑,认为“中国模式”的突出特点是“政府主导+国有经济”。也正是在这个背景下,提出对政府和市场如何发挥作用需要重新定位。当前,我国经济转型面临某些突出矛盾,比如说土地财政、债务风险、产能过剩、环境污染等问题,大都与竞争性地方政府的增长模式直接相关联。不改变竞争性地方政府的增长模式,经济转型难有重要突破。

从现实来看,发展方式转变的核心是政府转型。近几年增长主义政府倾向逐渐强化。现在经济转型出现很多问题,正是与增长主义政府倾向直接相联系,比如北京雾霾。并且,前几年应对国际金融危机的某些政府干预手段,有了常态化的倾向。形成增长主义政府倾向有很多因素,包括财税体制、政绩考核、干部考核等。从实践看这个倾向不改,从投资驱动型转向消费驱动型、创新驱动型将十分困难。经济发展方式转变未来能否取得突破,取决于政府转型与改革。

多年来,政府职能转变不到位,主要是受权力结构制约。因此,政府改革重在调整优化权力结构。我把行政权力结构调整概括为六个字:“放权、分权、限权”。

首先是放权。这一次国务院机构改革和职能转变方案中,放权问题上的原则规定是好的。我理解,总的精神是以放权为重点破题政府职能转变。先向市场放权。进一步减少经济领域的审批权,推动垄断行业的经营权向社会资本放开,减少资源要素价格的行政控制权,减少通过产业政策干预企业的行政权力。再向社会放权。打破实行多年的“挂靠”制度。并且,各类官办型社会组织逐步去行政化。同时,社区作为基层社会生活中的重要平台,估计未来几年会有重要的突破。还要向地方放权。除了将一些项目投资审批权下放给地方,调动地方积极性,还特别强调中央的宏观管理职能。未来的改革方向是,尽可能将中观的管理放到省一级,中央政府着力做好中长期的战略职能以及宏观经济管理。

其次是分权。从这两年大部门制改革的情况来看,在“分权”这个重大问题上尚未破题。建议深入研究这个问题,提出大部门制改革的总体方案。十七届二中全会和十八大强调决策权、执行权、监督权的“三权分设”及其制度化,问题在于实践中难以破题。“三权分设”,这是一篇大文章,需要在条件成熟时把它解决得好一些。未来政府机构改革需要破题大部门制改革,以强化决策主体,把一些监督、执行的职能分离出来,并且相对独立。

在分权问题上,应明确决策主体、执行主体、监督主体。怎么能够在体制上实现决策权、执行权、监督权的“三权分设”,从而找到调整优化权力结构的新路子,需要顶层设计。

再次是限权。限权有三件事非常重要:一是政府的公开性。一个公开透明的政府,从政务公开、预算公开到司法公开、官员财产公开等问题都需要研究,何时做、做哪件事、怎么做等都需要有行动路线和时间表。二是监督体系。 2005年在我院与越方合作举办的中越经济改革比较论坛上,越南政府官员向几位中方学者了解中国经济改革的经验,谈到审计机构到底放到政府好,还是放到人大好,我们建议最好放到人大。第二年去越南开会,越南已经把审计署放到国会。三是社会的监督。从现实情况看,对政府行使权力的监督,既需要独立的监督体系,也需要广泛的社会监督,目前缺少具体的举措。

 
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